Законодательно-правовая база о государственной службе

 

Россия имеет многовековую традицию развития государственного управления. В истории страны государство и государственное управление всегда играли в значительной степени самостоятельную, а иногда и решающую роль.
Исторический опыт развития государственной службы России до 1917г., практика создания единой системы органов государственной службы, принятые в тот период законодательные и нормативные документы по организации функционирования государственного аппарата заслуживают внимания и изучения. Оставляя за пределами настоящей работы детальное освещение вопросов государственного управления, следует отметить, что в России была создана единая система учреждений государственной службы, которую составляли общегосударственный, региональный, губернский и отраслевой уровни. Корпус чиновников рассматривался как публично-правовой институт, призванный проводить в жизнь государственную политику, служить государству и осуществлять государственную службу на высоком профессиональном уровне. 
Глубокое изучение проблем государственной службы и ее правового регулирования практически начинается в настоящее время. Рассматривая проблемы государственной службы в период становления рыночной экономики, необходимо, прежде всего, внести ясность в связанный с ней понятийный аппарат. 
В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих и национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через государственную службу, являющуюся комплексным правовым и социальным институтом, функционирующим посредством осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции государственных органов и государственных должностей. В формировании социально-правового института государственной службы России большая роль отведена федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утвержден 31 июля 1995 г., № 119-ФЗ). В соответствии с этим законом под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. 
Государственная служба в соответствии с принципом разделения полномочий и характером государственного устройства включает государственную службу, осуществляемую в аппарате органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его функции, которые отнесены актами законодательства Российской федерации к государственной службе. Учитывая особенности и уникальность России, ее государственная служба должна быть единой; это обусловлено необходимостью сохранения целостности России, согласования всех уровней власти и подсистем государственного управления. Необходимо определить виды деятельности, присущие каждому уровню государственного управления, и нормативно их закрепить. Смыслом и содержанием государственной службы должно быть служение государству, укрепление государственности, развитие общества. Основные положения концепции развития государственной службы в РФ были разработаны Г.В.Атаманчуком еще в 1992 г. В предложенном им варианте концепции научно обоснованы сущностные понятия государственной службы. Выделены три базовых понятия:
·        государственная служба - практическое и профессиональное участие граждан и осуществление целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах;
·        государственная должность - юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом государственном органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий);
·        государственный служащий - гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за оплату).
Исходя из обозначенных базовых понятий, можно выделить основные элементы.
Государство - это система государственных органов федерального, регионального и местного уровней.
Государственный орган - это система государственных должностей, замещаемых государственными служащими. Таким образом, государственная служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и обществом, а с другой - между политикой и законодательством.
Особо следует рассмотреть вопрос организации и управления государственной службой Российской Федерации. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской федерации" (ст.26) определяет федеральный орган по вопросам государственной службы. В настоящее время координация деятельности по реализации задач, вытекающих из положений рассматриваемого Федерального закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской федерации.
Задачи и функции данного Совета определены нормативно Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1996 г. № 152. В 1996 г. в составе структурных подразделений Администрации Президента создано Главное управление Президента по вопросам государственной службы и кадров. В составе Аппарата Правительства Российской Федерации имеется Департамент государственной службы и кадров. К сожалению, Совет, хотя и "при Президенте Российской Федерации", к федеральным органам отнести невозможно. Совет существует для того, чтобы оказывать консультационную помощь, или вносить те или иные рекомендации определенным должностным лицам, что, недостаточно, необходимо поднять его статус. Если государственную службу рассматривать как некое организационно-правовое образование, то необходим соответствующий федеральный орган в виде федерального министерства или комитета государственной службы, имеющего соответствующие функции, задачи и структуру.
Задачами данного федерального органа государственной службы, на мой взгляд, должны быть: анализ деятельности и структуры государственного управления (федеральных органов исполнительной власти); определение численности персонала и нормативных издержек на государственную службу; разработка и реализация нормативных правовых актов и методических материалов, обеспечивающих рациональное функционирование государственной службы; разработка критериев и оценка эффективности государственной службы; прогнозирование и планирование развития персонала; методическое управление подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих; организация и координация научных исследований в области государственной службы и кадровой политики и т.п. 
Принятие Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" превращает государственную службу в правовое поле. Это позволяет проводить формирование государственного аппарата на качественно новой основе и повысить эффективность его функционирования. 
Принятие Закона способствует развитию законодательной, нормативной базы государственной службы. За последнее время принят и ряд других законодательных и нормативных актов, способствующих формированию государственной службы, однако процесс этот сложный и длительный. Одной из важных проблем "сегодняшнего дня" является налаживание взаимодействия, с одной стороны, между федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Федерации, а с другой - между государственной и муниципальной службами. 
Следует помнить, что как бы ни совершенствовалась и ни реконструировалась пирамида государственной власти, в ее основании всегда будут находиться структуры самоуправления и самоорганизации. Необходимо обеспечить встречное движение государственной и муниципальной служб в совместном решении ряда практических вопросов, в обмене опытом работы, в подготовке кадров. 
Как показывает мировая практика, в любом демократическом государстве жизненно важен единый государственный орган, который комплексно занимается разработкой стратегии в области создания организационных структур в государственном аппарате (от центральных правительственных органов до местных органов управления); формированием кадровой политики и основ управления персоналом; подготовкой основных законов и нормативных документов, а также реализацией системы функционирования государственных служащих; оценкой эффективности отдельных государственных структур; осуществлением реформы системы штатов; координацией широкой научно- исследовательской работы по основным проблемам развития государственной службы, в том числе по основным направлениям управления персоналом.
В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства.
Основной целью государственной службы является практическое осуществление Конституции и законов государства. Для этого она выполняет следующие задачи: формирование общественно-политических и государственно-правовых оснований, обеспечивающих реальную связь государства с населением, поддерживающих авторитет государственной службы; обеспечение эффективной работы и развитие государственного аппарата федеральных и региональных органов власти и управления, а также органов местного самоуправления;
                 постоянное совершенствование деятельности работников государственного аппарата на базе научной организации управленческого труда, использования новейших достижений науки и мирового опыта, применения электронно-вычислительной и другой техники;
                 демократизация государственного аппарата, создание условий для гласности и открытости его деятельности, строгое соблюдение законности, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции и других негативных явлений в его работе;
                 поддержание в коллективах государственных органов такого организационного и социально-психологического микроклимата, который обеспечивал бы должное несение государственной службы, способствовал развитию деловых качеств работников, формировал рациональные служебные отношения;
                 создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации кадров государственного аппарата, формирование условий для творческого роста на рабочем месте;
                 определение порядка подбора, перемещения, продвижения, оценки, поощрения и ответственности государственных служащих в государственном аппарате.
Таким образом, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, осуществление государственных функций. Важно отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а, следовательно, с осуществлением исполнительной власти, которое основано на соблюдении ряда принципов.

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в государственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и ис­полнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы. Этому есть, по меньшей мере, два объяснения.

Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса привело к появлению у них атрибутов государственности, один из которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энер­гичные усилия для упрочения и закрепления приобретённого статуса, напол­нения его реальным содержанием. В итоге в 1993—1998 годах законодатель­ные акты в области госслужбы приняли 87 субъектов РФ.

Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить неинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное руководство не может повернуть правовые нормы государственно-служебных отношений в нужную для себя сторону. Например, закреплённый законодательно ин­ститут аттестации используют как инструмент “чистки” органов власти от неугодных. Избирательное правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае региональное законодательство, не выполняя своей основ­ной функции -рационализировать государственно-служебные отноше­ния, всего лишь дополняет по-прежнему доминирующие в регионах клиентелистские связи внутри государственного аппарата.

Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные зако­нодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с фе­деральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, проис­ходит неоправданная дифференциация правового регулирования.

Противоречивость федерального и регионального государственно-служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку: рамочный закон “Об основах государственной службы Российской Фе­дерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и трудовое законода­тельство к совместному ведению Федерации и её субъектов. Из этого про­тиворечия проистекают два подхода к правовому регулированию государ­ственной службы субъектов РФ.

Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку регули­рование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к исключительному ве­дению РФ (что сделано по отношению к федеральной госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то, следовательно, оно должно быть отне­сено к исключительному ведению субъектов РФ (такой вывод подкреп­лён ст. 2 федерального закона). Подобный подход воплощён в ряде зако­нов о государственной службе субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области. Законодательные акты Башкирии, Татарста­на и Якутии представляют собой, по сути, законы о государственной служ­бе суверенных государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы).

Однако, как известно, законодательство о государственной службе — это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст. 72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её субъек­тов, включая не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Феде­рации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос относительно ст. 2 Феде­рального закона “Об основах государственной службы Российской Феде­рации”, из которой следует, что к ведению субъектов РФ относится сама государственная служба в них. Очевидную коллизию попытались объяс­нить известные исследователи Василий Манохин и Александр Ноздрачёв. Они считают, что речь идёт скорее об организации государственной служ­бы, чем о её законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению, наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77) относится к их ведению, а регулирование общих принципов организации государ­ственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. “н”) — к совместному ведению. Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. “к” и ст. 76, ч. 2) следует: го­сударственная служба в субъекте РФ регулируется как федеральными за­конами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам.

На этом основан второй подход. Он закреплён в законах большинст­ва субъектов РФ. Так, в ст. 4 Закона “О государственной службе Челябинской об­ласти”[1] прямо записано: “ Правовое регулирование государственной службы Челябинской области осуществляется Конституцией Российской Федерации, законом Российской Федерации "Об основах государственной службы в Российской Федерации", иными законами Российской Федерации, Уставом Челябинской области, настоящим законом, а также принятыми на их основе областными законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Челябинской области.

В вопросах разграничения сфер правового регулирования федераль­ное законодательство, отмечает Манохин, выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, отно­сящегося к исключительному ведению субъектов Федерации. По его мне­нию, последним предоставлены обширные полномочия по регулирова­нию той части государственной службы, которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из 30 статей рамочного закона содер­жат нормы, которые управомочивают регионы по-своему — с учётом мест­ных, национальных и иных особенностей — определять условия госслуж­бы в своих пределах. Речь идёт о комплектовании кадрового корпуса го­сударственных органов, финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел госслужащих, определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощ­рении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит основой и ори­ентиром для регионального правотворчества.

Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов РФ подходы к определению базовой категории “государственная должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых региональных законода­тельствах это сделано более удачно, чем в федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации государственных должностей. В право­вых актах большинства субъектов РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические; “Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные обеспечивать исполнение полномочий поли­тических руководителей; “В” - классические административные. Кое-где должности категории “А” именуют политическими либо конституцион­ными государственными должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих регионах принято разделение на политические и админи­стративные должности, что более соответствует мировой практике.

Разнобой в определении структуры государственных должностей и квалификационных разрядов существенно препятствует реализации ба­зового принципа государственной службы любого федеративного госу­дарства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть оди­наковы на уровне как федерации, так и её субъектов. Единообразная ти­пология государственных должностей и квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную должностную структуру гос­службы РФ и в конечном счёте создать реальные организационно-струк­турные предпосылки государственной целостности России. Пока сохра­няется разношёрстность в построении основных институтов государст­венной службы, говорить о целостности не приходится.

Различие двух подходов к организации и правовому регулированию го­сударственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше, обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде регионов, как присяга гос­служащих. Например, в тексте присяги Республики Татарстан вообще отсут­ствует упоминание российской конституции и российского государства: это, по существу, присяга на верность суверенному государству

Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания гос­служащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные оклады региональных чиновников соседних областей различаются в разы. Широкие вариации име­ют место и в вопросах пенсионного обеспечения госслужащих.

Различается и региональная практика управления государственной службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для регио­нов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере. По­этому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику, которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам госслуж­бы субъекта Федерации:

                 существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации, но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти на паритетных началах;

                 входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;

                 представляет собой специальное подразделение аппарата высшего должностного лица;

                 имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных нача­лах обеими ветвями власти.

Как видим, разброс организационных форм управления государствен­ной службой в российских регионах весьма широк. Но есть одна общая для них черта: система управления государственной службой заметно тяготеет к исполнительной власти и только в редких случаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее, потому что такая модель в большей мере обеспечивает рациональность, профессионализм и политическую нейтральность региональной государственной службы.

Суммируя практику законодательного регулирования государственной службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступления от норм федерального законодательства:

                 введение собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 федерального закона;

                 включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федера­ции, служащие органов местного самоуправления);

                 расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что проти­воречит ст. 14 федерального закона, и перечня правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;

                 закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать соб­ственными законодательными актами вопросы, регламентация которых отнесена к компетенции федеральных законов;

                 требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ;

                 необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы поступить на государственную службу (противоречит ч. 4 ст. 32 Конституции РФ)8.

Нельзя не согласиться с теми, кто говорит о необходимости провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответ­ствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также совре­менным потребностям государственного строительства. Разумеется, при­ведение законодательных актов субъектов РФ о государственной службе в соответствие с федеральными законами не будет означать их полной унификации и слепого копирования федеральных норм. Здесь требуется соблюсти тонкий баланс региональной специфики и общефедеральных принципов законодательства.

По мнению ряда специалистов, одним из средств решения пробле­мы могут стать разработка и принятие крупного кодификационного акта о государственной службе. Проект кодекса уже подготовлен в соответствии с президентским указом № 278 от 3 апреля 1997 года. Что с собой принесёт кодекс государственной службы? Во-первых, систематизацию многочисленных действующих нормативно-правовых актов о госслужбе и создание на этой основе непротиворечивой нормативно-правовой базы. Во-вторых, разработку и введение новых норм с учётом первоочередных приоритетов. В-третьих, закладку в кодекс “правовых ниш” для последующего органичного включения в него новых норм. И главное: кодекс призван исчерпывающим образом регулировать госслужбу, служить юридической базой для комплексной реформы государственной службы. Правда, некоторые скептики считают, что имеющийся нормативный материал пока недостаточен для кодификации и следует сначала принять некоторые важнейшие законы по развитию и конкретизации рамочного закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, а уж потом кодифи­цировать государственно-служебное законодательство. В этих дово­дах есть рациональное зерно, которое, однако, не отменяет необхо­димости, пусть и в отдалённой перспективе, систематизировать и кодифицировать государственно-служебный правовой массив.